Лекция № 14

ГЕОГРАФИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯМУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ6.

1 Понятие о местном самоуправлении География тесным образом связана с процессами градостроительства и управления городами. Географы участвуют в процессах совершенствовании территориальных основ местного самоуправления, которое является одним из институтов демократического общества, и стратегического планирования развития муниципальных образований. Оно имеет собственную правовую и территориально-организационную формы, и реализуется на низшем, муниципальном уровне территориальной организации общества – в городах, поселках, селах, деревнях и т.д.

 В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления» дается следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических или иных местных традиций». Отходя от юридического трактования данного термина, можно говорить о том, что местное самоуправление является тем уровнем власти, от которого зависит существование в конкретном населенном пункте. Именно от деятельности местных органов власти во многом зависит динамика развития города. 

Правовой основой местного самоуправления являются разноуровневые нормативно-правовые акты, которые определяют содержание полномочий местного самоуправления, его взаимодействие с региональными и федеральными органами власти, и обществом. К таковым правовым актам относятся Уставы муниципальных образований, решения представительных органов власти, решения местных референдумов или собраний (сходов) граждан, а также иные правовые акты органов или должностных лиц местного самоуправления.

Внутри каждого муниципального образования, также как и на федеральном уровне, существует принцип разделения властей. Исполнительную власть осуществляет глава городской администрации (мэр), законодательную – Городская Дума, и судебную – суды и прокуратура. На федеральном уровне правовой основой местного самоуправления являются Конституция РФ, Федеральные Законы РФ, Указы Президента, постановления Правительства, Федерального Собрания и Конституционного Суда. Территориальные основы местного самоуправления формируются на основе правовых актов, которые определяют состав территории муниципального образования и изменение его границ. Важнейшим законодательным актом в этой области является Закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., которая вступила в полную силу с 1 января 2006 г. Важность данного закона определяется его основополагающей ролью для функционирования всей системы местного самоуправления.
Ключевые положения Закона направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований (МО) на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также делегированных государственных полномочий. Муниципальное образование считается единым поселением (хотя в его составе может быть несколько населенных пунктов), в котором избираются органы местного само­управления, утверждается устав и формируется бюджет. 

В качестве центров муниципальных образований могут выступать города, крупные поселки городского типа (ПГТ) и, в исключительных случаях, сельские поселения. В ст.2 ч.1 данного закона выделены две группы поселений – городские и сельские. Подобного рода унификация в наименовании населенных пунктов потребовалась, потому что в регионах стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и т.д.). В соответствии со ст. 85, ч. 1, п. 1 Закона органы государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 г. должны были установить границы муниципальных образова­ний и наделить их статусом городского или сельского поселения, городского окру­га или муниципального района. Если местные органы власти не успеют сделать это в отведенные сроки, то согласно ст. 85, ч.3 данного Закона, границы муни­ципальных образований утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Поскольку ПГТ относятся к низшей ступени иерархии го­родских поселений, в данном случае их статус неизбежно подвергается трансформации. Трансформация статуса поселений и районов происходила по трем основным направлениям.

Первое направление – ликвидация муниципальных образований в сельских поселениях и ПГТ с передачей их функций районам. По закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все муниципалитеты в России имеют равный статус. Однако ранее политика органов власти регионов состояла в постепенном подчинении самоуправления на поселенческом уровне районным администрациям. В ряде случаев подобная практика являлась оправданной, поскольку многие ПГТ, подчиняющиеся городским или районным администрациям, не имеют доходной части поселкового бюджета, т.к. он формируется за счет дотаций и ограничен только расходными статьями.

Второе направление – объединение городов и муниципальных районов в единое муниципальное образование.

Третье направление – формирование новой для России формы поселений – городских округов. Новая редак­ция Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» отражает современные тенденции изменения числа муниципальных образований в стране и направлена на изменение территориальных принципов местного самоуправления, что оказывает большое влияние на трансформацию регионального административно-территориального законодательства. Ранее данный процесс в регионах носил довольно стихийный характер, т.к. муниципальные образования появлялись, упразднялись, объединялись, делились под влиянием самых разнообразных факторов. Ст. 10 данного Закона определяет, в каких территориальных формах может осуществляться местное самоуправление, поскольку оно «осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения». Выше мы отметили, что выделены две основные формы поселений первого уровня – городские или сельские, в составе которых могут находиться один или несколько населенных пунктов.

 Подобная классификация не может игнори­роваться географами хотя бы уже потому, что она лежит в основе всех статистических мате­риалов Госкомстата РФ, хотя в социально-экономической географии принято дифференцировать эти формы поселений. Сельским поселением считается один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. 

Городским поселением признается город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. К муниципальным образованиям второго уровня относятся муниципальные районы и городские округа.

В муниципальный район объединены несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Межселенная территория находится вне границ поселений. Городским округом является городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городской округ считается отдельным муниципальным образованием. При наличии в составе муниципального образования ПГТ, который по своим социально-экономическим параметрам может выступать в качестве организующего центра окружающей территории, муниципальному образованию также придается статус городского округа. По своей сути, городские округа, центрами которых являются ПГТ, представляют собой укрупненные поселения, в составе которых имеется крупный поселок и несколько сельских населенных пунктов.

В действительности образованные таким способом городские округа типологически ближе к административным районам с центрами в городах, разница лишь в прежнем статусе этих центров. За каждым уровнем территориальной организации местного самоуправления закреплены полномочия по решению вопросов местного значения, а также делегированных государственных полномочий. Муниципальное образование считается единым поселением, в котором избираются представительные органы местного самоуправления, глава, утверждается устав и формируется бюджет. Новая редакция Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» унифицировала наименования поселений и, следовательно, изменила число муниципальных образований. 

Наибольшее число муниципальных образований характерно для Центрального федерального округа, наименьшее – для Уральского федерального округа. Количество муниципальных образований определяется региональными законодательными и исполнительными органами. В настоящее время общероссийской тенденцией является уменьшение числа муниципальных образований. Чаще всего это происходит путем присоединения дотационных территорий к более развитым.